Доклад С.А. Соколова на XI Совете по архивному делу при Федеральном архивном агентстве "О некоторых вопросах совершенствования архивного законодательства" 21 сентября 2015 года г. Ярославле

О некоторых вопросах совершенствования архивного законодательства

Принятый в 2004 году Федеральный закон   22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» несомненно имел большое положительное значение для правового становления отрасли.

Несмотря на то, что Федеральный закон имеет статус законодательного акта прямого действия, во всех субъектах  Северо – Западного федерального округа  (за исключением Ленинградской области) в период  с  2005 по 2009 годы были разработаны и приняты региональные законы об архивном деле. Ленинградская область планирует принятие архивного закона  к концу 2015 года.

В основном архивисты, разрабатывая региональное законодательство, ставили перед собой задачу - закрепить  исторически сложившуюся систему архивной отрасли, определить состав Архивного фонда, и установить полномочия органов законодательной, исполнительной государственной и муниципальной власти субъекта Российской Федерации.

Использование Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» на практике, соотнесение его с иными смежными законодательными актами выявили необходимость внесения изменений не только в Федеральный закон «Об Архивном деле в Российской Федерации».

На заседаниях Научно-методического совета архивных учреждений Северо-Западного федерального округа неоднократно  поднимался вопрос, связанный с практической реализацией  важнейшей функции  органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела,  контроля  за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации.

Наши коллеги обращают внимание на противоречие  между формулировками 125-ФЗ  «контроль» и  формулировками «государственный  контроль» и «муниципальный контроль»  Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».  Отметим, что ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в соответствии с которой  невыполнение в срок законного предписания органа, осуществляющего государственный контроль, дает право по итогам контрольных проверочных мероприятий составлять протоколы об административных правонарушениях на ответственных должностных лиц. Т.е. Кодекс также оперирует понятием «государственный контроль».

Другой важный момент.  До сих пор не нашли своего разрешения вопросы в части определения распространения действия № 294-ФЗ (Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»)  на контрольную деятельность в сфере архивного дела. Иными словами  - кто является объектами контроля? В отношении каких организаций должен осуществляться государственный контроль за соблюдением законодательства в области архивного дела: всех существующих организаций на территории субъекта Российской Федерации или только в отношении организаций-источников комплектования государственных архивных учреждений.            И второй, связанный с этим  вопрос – а как может быть осуществлен контроль в отношении организаций – источников комплектования муниципальных архивных учреждений, если в законе «Об архивном деле в Российской Федерации» в перечне органов власти, имеющих право на осуществление контроля, муниципальная власть не упоминается.     В этой связи необходимо дополнить круг уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела на осуществление контроля за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации  и включить в него органы местного самоуправления, которые могли бы осуществлять соответствующий контроль в отношении организаций – источников комплектования муниципальных архивных учреждений.

Нельзя не сказать  еще о нескольких вопросах практической реализации контрольных функций в сфере архивного дела, которые может быть и не должны быть решены на уровне Федеральных законов, но, безусловно учтены  в подзаконных актах. Речь идет о   разграничении нарушений, при обнаружении которых необходимо составлять протокол об административном правонарушении, от нарушений, при обнаружении которых достаточно выдать предписание на их устранение. В настоящее время такое решение   принимается  в каждом конкретном случае индивидуально по внутреннему убеждению должностных лиц, осуществляющих проверку. Это не верно.  На наш взгляд, необходимо утверждение единого перечня нарушений в области архивного дела, по которым составляются протоколы об административных правонарушениях. Это позволило бы применять единые требования к устранению нарушений в области архивного законодательства и привлечению к ответственности лиц, допустивших эти нарушения.

То же самое можно сказать о регламентации нарушений и сроков их устранения. Срок устранения нарушений устанавливается должностным лицом произвольно, в зависимости от объёма необходимых мероприятий и финансовых возможностей юридического лица, т.е. субъективно. В целях приведения сроков устранения нарушений к единообразию и исключения возможности необъективного отношения должностного лица к проверяемой  организации, необходимо их также регламентировать по степени тяжести нарушений и предельным срокам устранения.  

Также волнующая всех архивистов проблема – это  отсутствие  у Основных правил работы архивов организаций, одобренных решением Коллегии Росархива от 6 февраля 2002 года,  статуса нормативного правового акта, с одной стороны, и предусмотренные  статьей 13.20 Кодекса об административных правонарушениях финансовые санкции, несоизмеримые с финансовыми вложениями со стороны подконтрольных субъектов, необходимыми для обеспечения сохранности архивных документов, с другой стороны,  не обеспечивают возможностей для реализации полномочий по контролю соблюдения законодательства в полной мере. 

Не менее важным для архивных служб субъектов Российской Федерации остается вопрос, который также неоднократно обсуждался на разного уровня встречах,   -  это, конечно же, вопрос разграничения собственности на документы территориальных органов федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, иных государственных органов Российской Федерации, расположенных на территории субъекта Российской Федерации.  Существующая в настоящее время ситуация пока разрешается путем заключения Соглашений о сотрудничестве с такими органами и организациями. Но все мы понимаем неоднозначность ситуации, возникающей при приеме на государственное хранение документов федеральной собственности. Включая их в состав региональных Архивных фондов, мы не разделяем ни в каких учетных документах архивные документы по видам собственности. И далее начинаем их использовать, по сути, не имея на это права. Кроме того, бюджет субъекта Российской Федерации несет расходы по содержанию таких фондов.

Конечно, деятельность федеральных органов и организаций проходит на конкретных территориях и создаваемые в её процессе документы отражают историю региона. И мы считаем такие документы важной и очень значимой составляющей Архивных фондов субъектов Российской Федерации.

Самым простым решением видится передача полномочий по комплектованию, хранению и использованию документов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, федеральных государственных организаций и учреждений с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации с выделением соответствующих субвенций на их осуществление. Но в этом случае встанет практически неразрешимый вопрос, что принимать за точку отсчета при определении собственности. Если с документами органов власти более менее просто.  Фонды органов государственной власти, действовавших до принятия Конституции в 1993 году, были закрыты и созданы новые фонды на вновь образованные органы государственной власти. То с документами федеральных государственных организаций и учреждений, существующих на территории субъекта с довоенных времен, и не на всем протяжении своей деятельности бывшими союзными или федеральными, т.е. меняющими уровень своей ведомственной принадлежности, и входящими в наших архивах в состав одного фонда, как определять собственность таких документов?  

Может быть представители других субъектов Российской Федерации с нами не согласятся, но все таки мы считаем, что меньшим злом для всех было бы решение по передаче документов федеральной собственности, включенных в установленном порядке в состав Архивных фондов субъектов Российской Федерации, в собственность этих субъектов.

В любом случае, решение по данному вопросу должно быть найдено и законодательно и нормативно закреплено в ближайшее время, поскольку храня и используя документы территориальных органов федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, иных государственных органов Российской Федерации, расположенных на территории субъекта Российской Федерации,  региональные архивисты рискуют быть обвиненными либо в превышении полномочий, либо в нецелевом использовании средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Существует еще одна проблема, связанная с вопросами отнесения архивных документов к тому или иному виду собственности. Это документы акционерных обществ. Надо понимать у кого основной пакет акций, если у государства, то это одни формы работы, если у иных акционеров, то другие. А ситуация с владением пакетами акций достаточно подвижна и  получение информации об этом непростая задача.

Документы, входящие в состав Архивного фонда Российской Федерации, и находящиеся на хранении в государственных архивах содержат результаты научной, конструкторской, проектной и иной деятельности учреждений, которые перестали быть фондообразователями, поскольку прекратили свое существование. И в этом случае, для архивистов непонятно какими правами мы обладаем в отношении интеллектуальной составляющей этих документов? Является ли информация архивного документа объектом авторского права? К сожалению, архивные службы  большинства регионов России не имеют в своем штате юристов, тем более специалистов по авторскому праву. И мы уже можем наблюдать как извлекается прибыль находчивыми предпринимателями, использующими интеллектуальное достояние страны. Мы считаем, что такая информация должна приносить доход государству.