История.
На этапах развития государства - Киевской и Московской Руси, Российской империи, Советской России - шло становление правовой основы обращений граждан в органы государственной власти и к высшим должностным лицам государства.
Общерусское законодательство после выхода в 1497 году Судебника дало право обращаться с жалобами ко всем олицетворяющим власть лицам - вплоть до самого государя. В течение пяти веков это право подвергалось изменениям под влиянием политических, социально-экономических условий, складывающихся в стране, личностей политических деятелей, приходящих к власти.
Было время, когда крепостным крестьянам запрещалось жаловаться на помещиков и когда дворянство лишалось права представлять коллективные жалобы государю, Сенату и губернаторам областей. Российская история знает примеры народных бунтов, вызванных невозможностью подать челобитную царю.
С известной мерой условности можно выделить два этапа на пути становления этого процесса.
На первом этапе - в допетровский период - " шлифовалось" прежде всего само право на обращение в те или иные властные структуры, к царю. Уточнялись субъекты обращений, порядок работы с челобитными во властных структурах, меры наказания должностных лиц, уклоняющихся от работы с жалобами.
На втором этапе российской государственности были созданы специальные органы для более полной реализации этих правовых норм. В 1720г. Пётр I учредил при Сенате специальную должность для приёма челобитен, получившую в 1722 году название "рекетмейстерство". Единственной обязанностью этой службы являлось рассмотрение челобитных, поданных на высочайшее имя. В последующем подобные органы стали обязательным элементом в системе высших органов государственной власти страны, но и получили распространение по управленческой горизонтали и вертикали. Так в 1884 году при Государственном совете по указанию царя Александра III было создано особое присутствие для рассмотрения жалоб на департаменты Сената. Просуществовало оно до 1917г.
Первым общероссийским законом, регламентирующим работу системы государственной власти, говоря нынешним языком, с обращениями граждан, является Судебник 1497 года. В Судебнике 1550 года эта регламентация уточнена и конкретизирована. Его статья 7 гласит:
" А х которому боярину, или х дворецкому, или х казначею, или к дьяку придёт жалобник его приказу, и ему жалобника своего приказу от себя не отсылати, а давати ему жалобником своего приказу всем управа, которой будет жалобник бьёт челом по делу. А которому будет жалобнику без государева ведому управы учинити не мочно, ино челобитье сказати царю государю. А которой боярин или дворейкой, или казначей, или дьяк жалобника своего приказу отошлет, а жалобницы у него не возьмет и управы ему или отказу не учинит, и царю государю челомбитьа его не скажет, и учнет тот жалобник бити челом государю, что ему управы не учинили, и государь ту его жалобницу отошлет х тому, чей суд, и велит ему управу учинити, и бояре ему, или дворецкой, или казначей управы не учинят же, и тем , которые управы не учинят, быти от государя в опале.
А которой жалобник бьет челом не по делу и бояре ему откажут, и тот жалобник учнет бити челом, докучати государю, и того жалобника вкинути в тюрму"
Следующим этапным документом было Соборное Уложение 1649 года.
Из главы 1:
" 8. А в церкви во время церковнаго пения государю царю и великому князю Алексею Михайловичу всея Руси и великому господину святейшему Иосифу, патриарху Московскому и всея Русии, и митрополитом и архиепископом и епископом, никому ни о каких своих делех не бити челом, чтобы от того в церкви Божии церковному пению смятения не было, понеже церковь Божия устроена приходити на молитву. И православным христианам подобает в церкви Божии стояти и молитися со страхом, а не земная мыслити.
9. А будет кто, забыв страх Божий, и презрев царьское повеленье, учнет ему государю, или патриарху, или иным властем, в церкви Божии во время церковного пения, о каких своих делах бити челом, и того челобитчика за то вкинуть в тюрму, на сколько государь укажет".
Таким образом был запрещен порядок непосредственного обращения к царю или патриарху с челобитной. Окончательное запрещение подавать непосредственно царю просьбы, за исключением дел о преступлениях государственных, было введено Указом 1639 года.
В статье 20 Соборного Уложения 1649 года развиты положения Судебника 15550 года, но выделено одно - запрет обращаться по любому делу непосредственно к царю. Приказ являлся обязательной инстанцией, предшествующей обращению к суду самого государя. Только в случае отказа в приеме дела к производству или нерешения принятого дела жалобщик мог обращаться непосредственно к монарху.
При Петре I за обращение непосредственно к царю, минуя соответствующие инстанции, устанавливалось суровое наказание. В Указе от 23 февраля 1722 года Петр I писал, что " челобитчики предерзостию своею везде докучают и прошения свои приносят его величеству самому, не дая нигде покою".
В структуру Сената в 1722 году была включена должность генерала рекет-мейстера, обязанностью которого был прием жалоб на коллегии и канцелярии. При подаче жалоб на волокиту рекетмейстер самолично отправлялся в соответствующее учреждение и требовал ускорения хода дела.
В мае 1743 года решением императрицы Елизаветы Петровны при Сенате был создан Отдел прошений. Установленный ею порядок работы с прошениями в принципиальном плане сохранился до первого десятилетия XIX века.
Наиболее радикальные изменения в XIX веке в работе с обращениями граждан произошли во время царствования Александра I.
1 января 1810 года был учрежден Государственный совет, при котором наряду с другими органами власти существовала Комиссия прошений.
Версия для печати
